« Une dette, une plaie et le feu ne doivent pas s’éterniser ». Cette citation indienne est plus que jamais d’actualité à l’heure où les Etats après la crise sanitaire doivent initier des plans de relance économique. Mais qui dit relance économique d’un pays, dit également le financement des dépenses publiques par divers mécanismes dont l’endettement. Et cette dernière ne doit pas s’éterniser.
Selon le Traité de Maastricht, la dette publique est l’ensemble des dettes des administrations publiques (État, collectivités locales et sécurité sociale). Ce sont des engagements pris par un Etat vis-à-vis des résidents et des non-résidents au cours d’une période donnée qui est généralement une année. Elle peut être extérieure par le fait des partenaires étatiques, institutionnels régionaux ; ou intérieure lorsqu’il s’agit de financement interne.
Même si emprunter pour financer les dépenses publiques n’est pas en soi une mauvaise chose, cela peut avoir des effets pervers sur la croissance économique, si ce n’est pas géré de manière efficiente et efficace. Les discours économiques qui saturent actuellement l’espace public encensent l’épargne et condamnent la dette. Gloire aux créditeurs et honte aux débiteurs, pourrait-on en déduire. Ce serait vite aller en besogne.
L’État, un endetté par nature ?
En effet, l’Etat n’est pas un agent ordinaire. Il fait face à une contrainte de solvabilité plus souple qu’un ménage ou une entreprise, vu sa capacité à lever l’impôt et surtout à transférer le poids de sa dette d’une génération à l’autre. C’est là qu’intervient le concept de soutenabilité. Il renvoie ordinairement au fait qu’à long terme, un rapport jugé pertinent entre la dette et un flux de ressources (recettes publiques, exportations, PNB, etc.) reste stable.
En d’autres termes, la dette publique d’un pays est dite soutenable si la politique budgétaire menée par le pouvoir en place peut être maintenue dans l’avenir sans avoir besoin d’opérer de grands ajustements. On parle ainsi plutôt pour l’État de ‘’dette soutenable’’, celle dont la trajectoire peut être stabilisée à un horizon donné sans qu’on ne sache bien s’il existe un niveau limite.
Les Etats africains en général, le Togo en particulier, dans la recherche de marges de manœuvre budgétaire pour financer les programmes sociaux nécessaires à la lutte contre la pandémie et pour relancer les machines économiques, ne sont pas épargnés par le vieux débat sur la dette publique. Et c’est à ce sujet que s’est intéressé Edem Kokou TENGUE, dans le cadre d’un travail de recherche pour l’obtention de son titre de Docteur en économie.
Cette thèse dont les résultats sont contenus dans un document de 172 pages, intitulé « Les déterminants et la soutenabilité de la dette publique du Togo », a été soutenue en juillet dernier à l’Université de Lomé.
Dans ce travail, l’impétrant s’est posé un certain nombre de questions de recherche avec pour objectif de :
-Examiner la dynamique de la dette publique du Togo ;
-Déterminer les effets à court terme et à long terme des variables macroéconomiques qui influencent la dette publique du Togo ;
-Déterminer l’influence de la qualité des institutions sur la relation entre les variables macroéconomiques et le stock de la dette publique du Togo ;
-Analyser la soutenabilité de la dette publique du Togo.
Pour atteindre ces objectifs, M. Edem TENGUE s’est basé sur des données consolidées de la période 1980 à 2018 du ministère de l’Économie et des Finances (MEF, 2020), des Bulletins statistiques de l’administration centrale du Togo ; du World Development Indicator, de la Banque centrale des États de l’Afrique de l’Ouest, du Political Risk Service Group.
Les résultats des travaux sont présentés en deux grandes parties comportant chacune différents chapitres. La première partie traite du cadre pratique et empirique de l’endettement public avec un état des lieux de la dette publique au Togo et une revue de la littérature en la matière. La seconde partie du travail s’est attelée à l’analyse des données par l’examen des déterminants de la dette ; à l’évaluation de la soutenabilité et à la proposition des recommandations au regard des résultats et interprétations.
Pour ressortir la quintessence des travaux de M. Edem TENGUE, cet article répondra à 3 principales questions. Il s’agit de savoir comment est née la dette dans les pays Africains ? Qu’est ce qui explique que cette dette augmente au fur et à mesure que le temps passe ? Enfin quelles sont les solutions pour que cette dette soit soutenable ?
Dette publique en Afrique, une réalité adossée à l’histoire
La question de la dette publique en Afrique remonte à l’indépendance des Etats du continent. Dans son travail de recherche, M. TENGUE a fait un retour sur l’histoire complexe des dettes publiques Africaines. Les Etats africains sont nés avec des dettes issues du transfèrement des dettes des métropoles coloniales aux jeunes Etats. Qui, à leur tour, ont dû contracter de nouveaux prêts pour éponger les anciens. Ce cercle vicieux sera renforcé par la chute des revenus d’exportations et les besoins internes de développement de ces Nations. A cette dette extérieure, s’ajoute des dettes intérieures contractées auprès d’institutions bancaires ou à travers des titres publics.
Face au problème de re-endettement sans cesse répété des Etats emprunteurs après chaque tentative de mesures d’allègement, un mécanisme de réduction de la dette a été lancé à la fin de 1996 par les institutions de Bretton Woods et le Club de Paris. Cette initiative, PPTE (Pays pauvre très endetté), portait l’espoir d’une affectation plus grande de ressources à des secteurs sociaux de base tels que la santé et l’éducation avec la réduction de la dette.
Les données de la présente recherche nous apprennent que le Togo n’a pas échappé à cette trajectoire de l’endettement qu’ont connue les pays africains. « Ainsi, au 31 décembre 1978, l’encours de sa dette extérieure s’élevait à 179 milliards de FCFA, dont 22 milliards d’arriérés de remboursement. L’encours de la dette a évolué à la hausse malgré les remboursements effectués, les remises et annulations obtenues. Il est passé de 213,4 milliards en 1980 à 349,4 milliards de FCFA en 1993, soit un accroissement en valeur réelle de 61 %. En 1994, suite à la dévaluation du franc CFA intervenue en janvier, l’encours est passé du simple au double. Le pays a connu une conjoncture économique et financière difficile. Cette situation a perduré jusqu’au début des années 2010. Elle est due à la conjugaison de facteurs externes, mais aussi à une gouvernance qui pouvait être améliorée ».
C’est dans ce contexte difficile, que « le gouvernement togolais a entrepris de gros et constants efforts pour appliquer une série de réformes de grande envergure lui permettant de devenir le 28e pays membre régional (PMR) à atteindre le point de décision au titre de l’initiative PPTE renforcée le 25 novembre 2008 ». Cette atteinte du point de décision par le pays lui a permis de bénéficier d’une réduction substantielle de sa dette extérieure le 14 décembre 2010. Combinée à la réduction d’autres partenaires extérieures, le Togo a ainsi abaissé sa dette publique à un niveau plus bas et plus soutenable.
Néanmoins, malgré les divers avantages dont a bénéficié le Togo en matière d’allègement de la dette, la dette publique du pays s’est encore accrue depuis 2013, atteignant les 1000 milliards de FCFA en fin 2015.
Dans la même lancée, avec un décalage de période, la dette intérieure du Togo a connu la même trajectoire. Ainsi, jusqu’en 1996, le niveau de la dette intérieure était faible du fait que l’État soldait au fur et à mesure tous les biens et services acquis vis-à-vis des résidents. Une tendance bouleversée par la suspension de la coopération par les partenaires techniques et financiers. Le règlement des factures des opérateurs économiques a commencé à accuser des retards qui se sont amplifiés au fil du temps. Les décennies suivantes, la dette intérieure a ainsi connu un accroissement fulgurant jusqu’en 2010 où elle a fléchi suite aux remboursements effectués par l’État dans sa politique de relance de l’activité économique nationale. « Après 2010, la dette intérieure a subi une forte augmentation jusqu’à 2016, année où elle a enregistré un niveau record sans précédent de 1528,55 milliards, avant de redescendre en 2017. L’État togolais a atteint le niveau le plus élevé de toute son histoire en 2018, quand la valeur de l’encours se chiffre à 1590,28 milliards de FCFA ».
Même si les deux types de dettes ont crû au cours de la période, l’impétrant a confirmé à partir des analyses que la présomption courante est que le financement intérieur est plus coûteux et plus risqué que le financement extérieur dans les pays à faibles revenus.
En résumé, les pays Africains ont vu leur dette congénitale s’aggraver par leur propre dette. Les différents efforts effectués pour effacer leur ardoise restent hélas insuffisants. Cela s’explique en partie par la multiplicité des facteurs qui influent sur la dette publique.
La dette publique sous la forte influence de facteurs variables
Dans l’analyse des influences de la dette publique, l’auteur a utilisé deux grandes variables. D’une part macroéconomique constituée des dépenses de consommation de l’administration publique, les exportations de biens et services, la formation brute de capital fixe, le service de la dette sur les exportations et le taux de change. Et d’autre part, institutionnelle, constituée du contrôle de la corruption et de l’efficacité du gouvernement.
Variables macroéconomiques : De ces données, il ressort que l’évolution croissante des courbes des variables indépendantes dans le temps signifie que lorsqu’un choc est porté sur ces dernières, il s’ensuit une augmentation de la dette publique. Par contre, toute tendance baissière des variables indépendantes signifie que tout choc porté sur ces dernières se traduit en réponse par une diminution de la dette publique.
En ce qui concerne les variables macroéconomiques, l’accent a été mis sur la consommation finale des administrations publiques et l’investissement public approximé par la formation brute du capital fixe.
Il ressort que les dépenses consacrées à la consommation finale des administrations publiques ont un effet positif aussi bien à court qu’à long terme sur la dette publique.
Outre la dépense de consommation publique, il a été mis en évidence que les investissements publics approximés par la formation brute du capital fixe qui sont censés réduire la dette de l’Etat contribuent plutôt dans le court terme à l’alourdissement de la dette publique. En effet, toute dépense réalisée au titre d’investissement public contribue à la hausse de la dette de l’Etat.
Le service de la dette constitue un autre facteur alourdissant du stock de la dette publique du Togo. Ce qui signifie que, plus le service de la dette relatif aux exportations est important, plus le pays a tendance à s’endetter davantage. L’allégement du service de la dette représente donc une variable stratégique dans la politique nationale de désendettement.
Les résultats de M. TENGUE ont mis en évidence une relation de long terme positive entre le taux de change et la dette publique. Ils soulignent le risque que constitue la fluctuation du taux de change de la monnaie locale par rapport à la devise étrangère. Ce risque est d’autant plus important que la proportion de la dette externe contractée est importante et libellée en des devises étrangères arrimées en taux de change flexibles par rapport à la monnaie locale.
Par ailleurs, les exportations des biens et services du long terme suivent une évolution opposée à l’endettement du pays. Ainsi, pour réduire le niveau de l’endettement du Togo, il faudra soit augmenter le volume des exportations soit alléger le service de la dette, toutes choses étant égales par ailleurs.
Qualité institutionnelle : Il faut, par ailleurs, noter que les variables institutionnelles prises en compte dans la présente recherche jouent un rôle très important dans la réduction de la dette publique togolaise.
En effet, il ressort des résultats que lorsque le contrôle de la corruption et l’efficacité du gouvernement s’améliorent d’une unité, il s’ensuit dans le court terme, une réduction du stock de la dette publique. Ce rôle salvateur du contrôle de la corruption est également retrouvé dans le long terme dans la réduction de la dette publique.
Effet synergique des variables : Lorsque les deux types de variables étudiées sont synergiques, les résultats montrent qu’elles ont un effet réducteur sur la dette publique. A titre d’exemple, aussi bien dans le court que dans le long terme, les dépenses de consommation de l’administration publique ont un effet négatif sur la dette publique du Togo lorsque ces dernières interagissent avec le contrôle de la corruption.
Soutenabilité de la dette publique du Togo : Pour répondre à la question de la soutenabilité, M. TENGUE a utilisé différentes méthodes pour l’analyse des données. Pour rappel, une dette est jugée soutenable si l’on anticipe que l’emprunteur sera capable d’honorer ses engagements sans une correction trop importante de la balance de ses revenus et de ses dépenses, étant donné son coût de financement.
Pour ce faire, M. TENGUE a eu recours à l’approche de la stationnarité puis à celle de la cointégration au sens de Engle-Granger. Et en dernier ressort, à l’approche de fonction de réaction fiscale en vue de confirmer ou d’infirmer les résultats des deux premières approches.
Des résultats obtenus, il a été mis en évidence la réalité de la soutenabilité de la dette publique du Togo. Ceux-ci ont été confortés par des tests de stabilité tels que celui de Chow.
Freiner la dette publique : Trois pistes de solutions adaptées au contexte Togolais
Sur la base des résultats des analyses de l’impétrant, il apparaît que le freinage proposé par les pourfendeurs de la dette serait contreproductif dans le cas du Togo. Car, une politique publique qui fait la promotion des investissements pouvant augmenter les recettes d’exportation serait beaucoup plus pertinente en matière de réduction de la dette publique à long terme que certaines restrictions budgétaires à court terme.
Au regard des différents résultats obtenus et de la structure de la dette du Togo, M. TENGUE souligne que trois implications en termes de politiques économiques sont à envisager :
« Premièrement, mettre en place des structures permettant d’accroître les exportations du pays, ce qui dans le long terme constitue une des meilleures stratégies de réduction de la dette publique ». A juste titre, le pays s’est engagé « avec les efforts pour la transformation de certains de ses produits agricoles pour l’exportation (bois, coton, soja, noix de cajou). Cette transformation se fera entre autres sur le site de la nouvelle Plateforme industrielle que vient de créer le Togo (inaugurée en Juin 2021) et qui bénéficie d’une participation publique à 35% ». Même si des écueils existent, les perspectives semblent prometteuses avec l’entrée en vigueur de la Zone de libre-échange continentale dans l’espace africain (Zlecaf). Le Togo devrait se positionner pour tirer une meilleure partie.
« Deuxièmement, consacrer davantage de ressources ou de dépenses aux pistes qui pourraient potentiellement améliorer les conditions économiques notamment la croissance économique et réduire les niveaux d’endettement actuels du Togo ». Pour ce faire, le pays devrait orienter ses dépenses de manière à ce que les retombées réapparaissent dans l’économie, améliorant ainsi la croissance économique.
Troisièmement, « améliorer le dispositif de lutte contre la corruption comme le fait déjà le Togo avec la création de la HAPLUCIA et renforcer l’efficacité du gouvernement ». Cette variable de la qualité institutionnelle renforcée par l’efficacité du gouvernement, à travers des initiatives comme le PND (2019-2023) ou la feuille de route du gouvernement (2020-2025) contribuent à réduire la dette publique avec des politiques de dépenses efficaces et efficientes.
Les résultats de la présente recherche permettent d’avoir des éléments factuels pour situer les uns et les autres sur le débat de la dette publique au Togo. Même si elle porte en elle la limite sur le seuil d’endettement soutenable, elle a le mérite de montrer aux gouvernants les leviers sur lesquels agir afin de faire face aux enjeux du développement du pays.
A propos de l’auteur :
Edem Kokou TENGUE est un économiste Togolais de haut vol qui dirige depuis 2020, le Ministère l’Economie Maritime, de la Pêche et de la Protection Côtière.
Diplômé de Sciences Po Paris, du prestigieux Impérial College de Londres et de Harvard Business School, Edem TENGUE est également titulaire d’un diplôme supérieur en finance de l’Université de Leicester et d’un Master en Administration publique et développement de l’Université de Birmingham.
Décrit comme « un homme d’affaires qui a l’oeil », le quadra s’est forgé en 2 décennies, un parcours fait de pragmatisme et d’excellence dans les rangs de l’armateur danois, Maersk Line. Assistant du directeur financier du Bureau régional en Suède 2003 à Copenhague (Danemark), il reviendra au Togo en 2008 où il occupera le poste de Directeur financier avant de prendre la direction de la filiale togolaise à partir de 2016. Porté sur le développement de capital économique des sociétés africaines, il cofonde Emergence Capital, une société d’apporteur d’affaires auprès du marché financier régional de l’UEMOA en 2015.
Ce parcours a valu à Edem TENGUE, d’être sélectionné en 2017 parmi les 20 Young Leaders de la Fondation Africa-France ; d’être désigné par le cabinet Choiseul parmi les jeunes leaders économiques de demain en 2018 ; et fin 2022, d’être compté par l’Institute of Certified Chartered Economists (ICCE) comme seul francophone sur la liste des jeunes économistes les plus influents d’Afrique subsaharienne. Son expérience dans le domaine portuaire lui a également valu d’être choisi par ses pairs, en 2019, pour présider l’Association professionnelle des compagnies de navigation et de consignation de navires au Togo (NAVI-TOGO).
Les chantiers qu’il mène depuis son accession au poste de ministre de l’Economie maritime ont permis en deux ans, d’améliorer l’attractivité du Port de Lomé dans la sous-région et la part de ce secteur crucial dans l’économie Togolaise. Avant de devenir ministre, il a été élu député dans la circonscription électorale de Haho pour le parti Union pour la République (UNIR).
Idées économiques
Cette thèse de doctorat soutenue à la Faculté des Sciences Économiques et de Gestion (FASEG) de l’Université de Lomé sur le thème des déterminants et de la soutenabilité de la dette publique du Togo, n’est pas le premier exercice en date de l’économiste Togolais, sur la question des dettes souveraines des pays Africains. Il y avait travaillé lors de son mémoire à l’université de Birmingham. Dans ses travaux, il affirme notamment que les programmes d’effacement ne sont pas très efficaces s’ils ne s’attaquent pas aux déterminants de l’endettement comme la démographie, les importations et les exportations. Il soutient que c’est en réduisant la démographie et les importations et en augmentant les exportations en valeur que l’on peut renverser durablement la tendance à l’accumulation de la dette des pays Africains.
Il soutient également que les Etats du sud qui ont une façade littorale devraient par l’aménagement et la mise en valeur durable de cette façade (activités portuaires, activités touristiques) créer une vitrine de prospérité qui devrait faire rejaillir cette prospérité sur leur arrière-pays.
Idées politiques
Sur le plan politique, dans ses mémoires à Sciences PO Paris, Edem TENGUE pense que le lien entre la démocratie et le développement ne peut être clairement établi contrairement aux promesses du discours de la Baule. Il affirme que si la démocratie est désirable, il n’y a pas de preuves irréfutables que c’est elle qui conduit au développement mesuré à partir des indicateurs sociaux économiques classiques. Il note également que la plupart des mesures de la démocratie font à tort de l’alternance l’unique mesure de la démocratie. Or sans libertés économiques et sans Etat de droit, l’alternance au pouvoir n’est pas gage de démocratie. Il soutient qu’il vaut mieux bâtir les fondamentaux démocratiques à travers la construction d’un Etat de droit et les libertés économiques plutôt.
Idées pour la protection de l’environnement
Il pense que dans le contexte africain, les infrastructures maritimes, notamment portuaires, se sont développées sans des normes efficaces de rétablissement du transit sédimentaire. En d’autres termes, de tous les 100 à 150 km de l’Angola à la Mauritanie, un port a été construit sans normes précises de prévention des risques d’érosion côtière et d’impact sur l’écosystème marin. L’Afrique doit donc développer des normes de construction des infrastructures maritimes respectueuses de l’environnement. Elle aurait aussi une responsabilité dans le développement de la navigation verte, car elle est la région du monde qui connaîtra une plus grande croissance ; et qu’à ce titre elle a une responsabilité dans le développement d’un mode de développement moins polluant et l’avènement d’une navigation verte avec le développement de carburants moins polluants.